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新加坡城市规划建设管理和新镇规划建设经验

【编者按】

根据市委组织部部署,2018年5月28日至6月3日,我市各县(市)区政府、规划城建部门及重点建设国有企业骨干159人参加了城市规划建设发展培训会。集团金冶副总经理和保投公司国彬经理代表住建集团参加了此次培训。培训会历时七天,有15位国内外专家、官员、学者从不同侧面对城市规划建设发展进行了深入浅出的讲解。特别是六位新加坡专家的报告,让参训人员对新加坡在城市规划建设管理领域有了较为全面的了解,对我们在今后的保障房建设管理、棚户区改造和房地产开发工作具有一定的借鉴作用。下面是国彬经理整理的新加坡发展历程、规划建设管理和新镇规划建设两方面借鉴经验,供大家学习参考。(注:六位新加坡专家分别是新加坡国家公园局设计研究院发展高级署长杨明忠;新加坡互动规划建筑设计所总裁陈思中;新加坡亚洲管理学院院长周卫国;新加坡公共政策研究所所长刘叔铭;新加坡经济发展局前软件项目办公室首席协调员、副主任吴亚妹;新加坡南洋理工大学南洋商学院金融与银行系副教授曹勇)。 
 
  新加坡城市规划建设管理和新镇规划建设经验
 
 一、新加坡的发展历史、现状和思想来源
新加坡位于马来半岛最南端,包括新加坡岛和其余63个岛屿及填海区,总面积约710平方公里。人口560万,相当于中国一个大城市的人口规模。新加坡原为英国殖民地,1959年自治,1965年8月9日独立。
建国初,新加坡政府面对资源匮乏甚至连饮用水都靠进口的国情,及时确定和实施工业化和城市化战略,推动经济持续快速发展。经过52年的不懈努力,现己成为世界上最大的集装箱码头、世界上第二大钻井平台生产基地、世界上第三大炼油中心、世界上第四大外汇交易中心和亚洲第二大金融中心,被公认为世界上最适宜居住的城市之一。
纵观新加坡城市规划体系的由来,主要是参照西方居住区理论,并在实践中结合自身国情创造性地发展完善起来的。新加坡新镇作为大型城市形态开发模式,其核心思想是E 霍华德1898年提出的“田园城市”的大型城市单元(新镇雏形)、中型城市单元(小区雏形)、小型城市单元(邻里雏形)“三级结构”单元式开发理念,当然也深受其他西方理论的影响。例如,高层发展、底层架空、人车分流参照了L 柯布西耶1922年提出的“明日城市”。

 二、新加坡城市规划建设管理的特点及经验
(一)城市规划遵循高起点、前瞻性、严肃性三个原则。
1.科学的发展定位
城市发展战略既体现为城市定位及总体发展理念,更直接影响着城市的发展方向、路径选择和品质质量。新加坡是世界上第一个把建设“花园城市”作为基本国策的国家,并坚持数十年将绿化和生态建设作为全国最重要的基础设施和旅游产业发展项目,打造了一个海上绿洲。

2.强大的产业支撑
新加坡高度重视工业在经济中的带动效应,自上世纪50年代独立以来,坚持实施一以贯之的发展策略,紧紧抓住国际产业转移机遇,大力发展交通运输、航空、医药、精密机械工程、电子、旅游等产业,将资源贫瘠、基础薄弱的小国打造成为东南亚唯一发达国家、世界上人均最富裕的国家之一,经济竞争力连续多年位居世界前列,为城市现代化提供了强大的经济支撑。特别是新加坡在建设工业园区方面取得了丰富的经验和巨大成就,通过工业园区建设,提高产业集中度、集约度和土地利用率,支撑城市绿化和建设。

3.严格的城市规划
新加坡政府高度重视城市规划,把规划作为一切发展的起点。早在建国初期,新加坡政府就充分认识到这一点,国家发展部负责领导城市规划、市区重建、公共工程、城市绿化及其他城市建设等工作,其下属法定机构—担负所有规划和发展管制机能,聘请国际知名专家,历时4年高起点、高质量、高标准地编制了综合而全面的规划系统,形成有机统一、多层次的城乡规划、都市或区域规划、环境规划、交通发展规划、土地利用规划、基建规划和新镇规划,构建起完善的城市发展策略和形态,为新加坡今后50年发展提供了战略指导。

(二)城市建设抓住基础设施完善和区生态环境优美两个环节。
1.建设快速便捷的交通系统
 依据交通规划,先后建设了3100Km的公路网、150km的高速公路网。自1985年开始,投资130亿新币建设了东西、南北、东北三条共109Km、66个车站的地铁系统和43个车站的轻轨列车系统。同时,配套建设了高密度的过街天桥、人行道和地上、地下多层及平面停车场,公路、轻轨、地铁有机衔接、相辅相成,形成了快速便捷的交通网络。

2.始终打造“花园城市”特色
1960年,前总理李光耀提出了绿化新加坡构思,把新加坡定位为“花园城市”,成立了花园城市行动委员会和国家公园局,在全社会大力倡导生态绿化观念,先后经历了60年代绿化街道、施工造园;70年代种植花卉观赏植物、扩大平面绿化、引进垂直绿化、改进公园游车设施、推广植树运动、制定公园与树木法令;80年代拟定园林规划总蓝图、实施公园计划、推进园艺作业机械化、引进植物品种、广植果树香花;90年代规划建造特色园林、建设公园串连网络、确定自然保护区、颁布树木保护法令、实施林木微机管理。2002年又制定国家绿色蓝图,明确提出清洁的空气、水的供应、废物处理、维护自然、公众卫生、国际关系6项行动计划和27项主要目标。整个国家就像一个五彩缤纷、绚丽多彩的大花园。

3.城市建设中努力建设精品项目
从城市总体布局,到一条街区、一块公园绿地、一栋历史建筑,甚至沿街每个单体设计,都突现了精品意识、别具一格的构思和精美的质量。中央商业区是新加坡的市中心,精心策划、精心实施,精致建设了行政、金融、商务和五星级酒店、购物商场及高档住宅,创造了一个全新与独特的新加坡“城市轮廓”。

(三)城市管理严格依法、高效有序,国家稳定和谐、充满活力。
1.以法律为唯一准则,建设法制社会。仅与城市规划建设管理有关的就有数十个法令、条例、条规和准则,覆盖到城市规划建设管理的各个方面、各个环节。执法中,各有关部门严格依法行政、依法管理,法不容情、严刑峻法。对轻微违法行为则大量采用罚款的处罚措施,其特点是罚款范围广、名目繁多,罚款程序明确具体、可操作性强,罚款数额大、足以使受罚者心疼。

2.以儒教思想作为核心价值观,突出以人为本充分考虑人的多样化需要。商业、住宅、学校、公园、休闲、体育、医疗、文化、社区、公路及公用事业同步规划、同步实施,实施居者有其屋计划,在40年内,政府建造了近88万套组屋,85%的新加坡人住在政府组屋里,成为世界上人均拥有住房率最高的国家。组屋计划实施中,严格标准条件、公开透明运作,提倡家庭凝聚力、帮助低收入家庭、解决单身和老龄人住房,搞好组屋区设施配套和环境绿化、美化、亮化。

3.科学高效的城市公共服务管理理念。新加坡政府奉行发展经济,稳定社会,保证公平,造福民众的公共服务管理理念。在市场经济条件下,政府的角色不是直接创造财富,而是提供和创造一个适合经济与社会发展的环境。政府有两手,一手是促进社会与经济的发展与繁荣,其手段主要是提供优惠与服务;另一手则是对社会与经济行为进行规范,其手段主要是法制,也辅之以教育,亦即所谓进行法治与德治。

三、新加坡城市新镇规划模式的特点及经验
从1960年代以来新加坡已开发了23个高密度新镇。约九成的人口都居住在新镇中,公共住宅政府组屋是新镇的主体,许多私人公寓、别墅也有机地组织在新镇体系的框架中,新镇是新加坡城市的重要组成部分,共占国土面积约30%,每一个镇的规划用地面积平均为7.8平方公里,人口平均约13万人。
最早的新镇是女皇镇,建于1952年,人口8.5万人,最新的是榜鹅生态新镇,规划人口30万人。2010年的数据统计,共建成公共住房有100万套,分布在新镇和三个其他小镇区。
新加坡新镇建设的全盛期在1965年至1988年间,国家发展部成功完成了总人口1/3的动迁安居,新政的公共住房提供了国人70%的住房需求,其中用房者占97%,只有30%低收入人群的租赁户。目前,家庭月收入超过1万元,不能购买公共住房,其他13%的国人住各种类的私人房产,分布全岛各地。
1978年启动的淡滨尼新镇在1992年获得联合国人居大奖,表扬它是新镇空间结构的典范,有效的对土地利用、人口分配、交通规划和绿化以层次化的综合考虑,并以多样化的建筑形态,营造了有个性和人尺度的宜居环境,大奖也高度赞赏新加坡新镇的运作和管理。

(一)新加坡新镇规划的空间结构
建屋发展局局长和总建筑师刘太格1969年-1989年在职期间创建了有新加坡特色的新镇内部空间结构,以邻里的概念布设组群。邻里的概念源于欧洲战后的城市重建规划,但新加坡的模式更进一步融入了亚洲人的邻里观念,最终形成了新镇、邻里、组群的三层体系。
新镇规划的邻里组群概念:新镇规划一般设置5到7个邻里,每个邻里由至少六个组群组成,而每个组群由4到8幢公共住房组合,而每一幢容纳约120户,分别有1到5房的户型,邻里和族群有不同层次的公共设施。新镇的公共住房都为私人拥有99年地契,小部分为租赁房和老人公寓,由政府补贴。

(二)新加坡新镇规划的交通系统
拥有高效率的交通系统,从新镇村地铁到新加坡市区,耗时不超过42分钟,50%在25分钟内能到达。在新镇任何位置,从行走到转乘各种形式的公交到市中心,都不会耗时超过1小时,由于新加坡人习惯了国家提供的高效公交系统,导致最近地铁故障引起连续数小时的延误,造成了民众的激烈反应,引发地铁局总执行官引咎辞职。

(三)新加坡新镇规划的建筑布局
新镇的建筑布局,遵循层高错落有致,以及日照朝向、隐私等科学元素,也考虑了营造低密度幻觉的艺术手段,一般新镇住宅容积率介于1.5和2.5之间,不是硬指标,而是因地制宜,因此每个新镇都有自己的个性,不是千城一面,个别族群的容积率达到4.0。
1960年代的公共住房,是军营式的板房,一般为9到13层,70年代板房变形为双拼,弧形或方形的点楼,以组团式的布局组合。80-90年代的点式楼有多角形和圆形,开始建多层停车场,并将各类户型综合在一栋楼。2000年以后,个别组团有超高层板楼组合和串联点式楼,小区配套齐全,景观设计优美。

(四)新加坡新镇规划的换代升级和资产保值
新加坡旧小区新镇的逐渐老化,改变了原居民的年龄和就业结构,由于公共住房的灵活转售政策,公共住房的二三级市场也很活跃,给新政的软件带来新生机,新的年轻家庭陆续入住老社区。70年代建成的第一代大巴窑新镇,今天还是一个生机勃勃的社区,建屋发展局不断翻新配套,注入新商圈。提升交通转换枢纽等配套,为住户的不动产保值。这也是李光耀的居者有其屋的指导思想,不但拥有,还要保值,公共住房成为好的投资,就能使移民社会落地扎根。

(五)新加坡新镇规划的凝聚社区和种族整合
新镇规划大型配套设于镇中心,小型设施则布置在邻里中心,层次分明,增强了邻里居民的凝聚力和归属感,这个规划模式经过数十年的实践,证明邻里居民之间更友好,社交网络也更丰富,同时对公共财产也更有责任感。
独立前夕,1964年发生了种族骚乱后,政府决心通过动迁安居工程,在新政重新布局种族群体,最初采取的是分区销售,先到先得的原则,不能根除各族离心离德的情况。1987年后,新建的新镇规定,一个居住社区内,各族的比例要依照国家的人口结构。1989年再推出,种族整合政策,每个邻里和单元内的住房,必须按照规定的各族比例出售或转让。

四、新加坡经验对石家庄市城市规划建设管理的启示  
 新加坡城市管理的基本经验就是科学而正确处理规划、建设和管理三者的关系,认为规划统领城市发展的方向,是一个先决条件;建设决定城市质量水平的高低,是一个动态过程;管理决定城市的核心竞争力,是一项综合手段。学习和借鉴新加坡城市经营管理,必须结合我们的国情和市情,不能照搬照抄,而是不断地消化和理解世界先进城市的经营理念。我市的城市管理与新加坡相比虽然存在着很大的差距,但新加坡在城市化进程中创造的一些经验和做法确实值得我们学习借鉴。

(一)高度重视城市规划的编制与实施,充分发挥规划对经济社会发展的宏观调控和指导作用。
一是长远考量,高起点、高质量编制城市总体规划,增强规划的前瞻性、科学性、周延性。规划部门要积极协同土地、建设、环保、发展、交通、市政、公安交警、林业、工商、财政等部门,搞好周密调查研究和分析预测,立足30—50年,综合考虑经济、社会、环境、资源、人口因素,形成清晰视野,确定符合实际的规划目标,按照全面、协调、可持续发展观的要求,高起点、高标准编制城市发展规划体系。在此基础上,编制规范的综合交通、环卫、供水、污水处理、园林绿化与消遣、文化教育体育设施等专项规划,大力推广并严格实行阳光规划制度,广开言路、集思广益,认真吸纳专业人士和社会公众的建议和意见,形成全面科学综合配套的规划体系。
二是严格实施规划,维护规划的权威性和严肃性。不按规划办事比没有规划更有害,在这方面我们与新加坡差距更大。严格依照规划建设和管理城市,同时加大规划监控,对违犯规划的行为严格检查、严肃处理、绝不姑息。
三是加大投入,严格规范规划市场。一方面政府要加大投入,把规划投入作为经济社会发展的前期投资,以城市规划成果的高标准、高质量,赢得经济社会环境发展的高速度、高效益;一方面严管规划市场,严格规划资质和队伍监管,积极推进规划设计招投标,保证规划编制质量和水平。

(二)加快城市基础设施建设,增强和优化城市功能。
我们的城市基础设施,无论数量还是质量、效益都与新加坡有较大差距。当前,要集中财力,加快城市基础设施建设,增加供应量。
合理规划城市居住用地和工业用地,为市民创建优美、舒适、安全、方便、现代化的生活居住环境。抓好城区绿化、亮化、美化,加快城市给水管网改造、商贸中心、管道煤气、供水、信息网络等基础设施工程建设。积极拓宽城市建设融资渠道,利用银行贷款、民间资本等多方面资金建设城市,加快推进城市经营性基础设施建设市场化进程。建设中,牢固树立精品意识,坚持节约土地,规划一步到位,建设分步实施,坚决避免重复和低水平建设。加强环境建设,多搞植树造林,控制草坪建设,增大城市绿量。

(三)加强城市管理,营造文明、高效、有序的城市环境。
积极推动城市管理由粗放型向集约型、由传统型向法制型转变,进一步建立和完善城市管理法规体系,使法律法规渗透到城市管理和社会生活各个领域、各个环节、各个角落,广泛开展法规法律宣传,增强全社会的法制观念和文明意识。要始终坚持以人为本,进一步加强队伍和行风建设,提高干部职工的思想境界和业务素质,为营造文明、高效、有序的城市环境奠定基础、创造条件。